مقصران ناکامی خصوصی‌سازی

با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی و قانون اجرای آن، تحولاتی درخصوصی‌سازی، وظایف و اختیارات سازمان خصوصی‌سازی و به تبع آن وظایف هیات واگذاری رخ داد. اما به‌زعم بسیاری از کارشناسان، دولت‌ها در ادوار مختلف نتوانستند در موضوع خصوصی‌سازی کارنامه موفقی را برای خود به ثبت برسانند؛ به‌گونه‌ای که به‌رغم گذشت چند سال از ابلاغ قانون و با وجود واگذاری‌هایی که صورت پذیرفته است، نه‌تنها اهداف مشخص‌شده در قانون تحقق نیافته؛ بلکه در اغلب مواقع خصوصی‌سازی نیز به معنای واقعی آن رخ نداده است، از این‌رو در گزارشی که توسط معاونت اقتصادی اتاق ایران تهیه و در نخستین نشست هیات نمایندگان اتاق ایران در سال 96، (20 فروردین) توسط محمدحسین رحمتی، استاد دانشگاه صنعتی شریف ارائه شد، «ناکامی هیات واگذاری در اصلاح ساختار شرکت‌ها پیش از واگذاری»، «توجه به درجه انحصار پس از واگذاری» و «نحوه اجرای واگذاری سهام عدالت»، از مهم‌ترین مقصران ناکامی خصوصی‌سازی شمرده شدند.

براساس این گزارش، چنین به‌نظر می‌رسد که ریشه این ناکامی‌ها در تعریف سازمان خصوصی‌سازی به‌عنوان بازوی کارشناسی و زیرمجموعه وزارت اقتصاد نهفته است و چنانچه این سازمان به‌عنوان زیرمجموعه سازمان برنامه و بودجه تعریف می‌شد، می‌توانست کارآیی بسیار بهتری داشته باشد. به‌منظور ارزیابی عملکرد هیات واگذاری در این تحقیق نزدیک به 175 صورت‌جلسه هیات واگذاری از زمان تاسیس مورد مطالعه قرار گرفت. تعداد مصوبات و جلسات در سالیان اخیر روند کاهشی داشته است که می‌تواند بیان دیگری از کاهش تعداد واگذاری‌ها یا کاهش تعداد شرکت‌های قابل‌واگذاری باشد. همچنین دلیل دیگر تعداد جلسات و مصوبات البته می‌تواند رکود اقتصادی باشد که عملا به‌دلیل عدم تقاضا در بازار با شروع بحران رکود تورمی، انجام خصوصی‌سازی مقدور نبود. البته دلیل دیگر می‌تواند تغییر دولت باشد که از فصل دوم سال 1392 اتفاق افتاده و عملا ترکیب هیات واگذاری و البته سیاست‌گذاری دولت تغییر کرده است.

براساس بررسی‌های صورت گرفته درخصوص صورت‌جلسه‌ها، دیده می‌شود که هر شرکت ممکن است به دفعات متعدد در دستور جلسه هیات واگذاری قرار گرفته باشد. براساس داده‌های استخراج شده، نزدیک به 125 شرکت دوبار، 80 شرکت سه‌بار، 21شرکت چهار‌بار، 11 شرکت پنج‌بار، 2شرکت 6 بار، 2 شرکت هفت‌بار و یک شرکت 8 بار در مصوبات مختلف هیات واگذاری مطرح شده‌اند. نتایج فوق نشان می‌دهد نزدیک به یک‌سوم از مصوبات هیات واگذاری تصمیم‌گیری درخصوص شرکت‌هایی بوده است که قبلا مورد بحث قرار گرفته بود، از این‌رو به‌نظر می‌رسد که اگر استراتژی مشخصی در واگذاری هر شرکت از ابتدا وجود ‌داشت، لزومی به تکرار متعدد موضوعات و شرکت‌ها نبود.

ارزیابی عملکرد هیات واگذاری در اقتصاد نیز نشان می‌دهد که در ادبیات اقتصادی هدف اصلی از خصوصی‌سازی افزایش بهره‌وری از طریق همسوسازی انگیزه آحاد اقتصادی با رفتار بهینه عنوان شده است. از طرفی براساس سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی هدف از خصوصی‌سازی سپردن وظایف تصدی‌گری در بخش‌های رقابتی‌پذیر به مردم است؛ بنابراین در راس این سیاست‌ها به افزایش آمار مشارکت اقتصادی در فعالیت‌های اقتصادی، رقابت‌پذیری و شفافیت‌سازی تکیه شده است. این در حالی است که اجزای مختلف و پیش‌نیازهای خصوصی‌سازی به نحوی در نظر گرفته شده است که حصول اهداف فوق را غیرممکن می‌کند.

سهام عدالت، یکی از اقداماتی است گفته می‌شود در عمل تیرخلاصی بر خصوصی‌سازی در ایران بود؛ این سهام ابزاری برای مشارکت حداکثری آحاد مردم معرفی شده بود، بنابراین به حدود 40 میلیون نفر واگذار شد. این در حالی است که نه در قانون، نه در اجرا به‌منظور نحوه اعمال حاکمیت سهامداران فوق، تمهیدات لازم در نظر گرفته نشده است. به همین دلیل و در خلأ قانون‌گذاری، دولت از طرف مردم در مجامع، شرکت کرده و اعضای هیات‌مدیره و به‌تبع آن مدیرعامل و ارکان شرکت را تعیین می‌کند. سهام عدالت بر خلاف هدف اولیه خود یعنی افزایش مشارکت مردم نه‌تنها سبب رانده شدن بخش خصوصی از فعالیت‌هایی شد که قبلا خصوصی‌ بوده‌اند، بلکه بر گسترش نفوذ دولت نیز موثر واقع شد. نکته بسیار مهم دیگری که ضرورت تمرکز بر اصلاح در سازوکار سهام عدالت را برجسته می‌کند، سال کلیدی 1396 است. براساس ماده 6 آیین‌نامه اجرایی توزیع سهام عدالت مصوب 1388 ثمن معامله از محل سود سالانه شرکت‌های واگذار شده تسویه خواهد شد و پس از آن نسبت به تسویه و آزادسازی سهام اقدام خواهد شد. براساس مصوبه سال گذشته هیات عالی سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی، عملا 10 سال موضوع این آیین‌نامه در سال 1396 به انتها خواهد رسید، بنابراین براساس قانون، این سهام مورد آزادسازی قرار خواهد گرفت و دولت در حال تدوین آیین‌نامه جدیدی است که آزادسازی و تسویه به چه ترتیبی اتفاق خواهد افتاد. بدیهی است حجم عظیم آزادسازی چنانچه بدون کارشناسی انجام شود می‌تواند آثار غیرقابل جبرانی داشته باشد. سهام عدالت در عمل تیرخلاصی بر خصوصی‌سازی در ایران بود؛ بنابراین باید پیگیری اصلاح ساختار سهام عدالت در اولویت بخش‌خصوصی قرار گیرد و مدیریت این سهام و نه مالکیت آن برای بخش‌خصوصی حائز اهمیت باشد. متاسفانه در سال‌های اخیر تمرکز بسیاری روی امکان فروش سهام عدالت در بورس شده است. این مهم می‌تواند چالش‌های جدی داشته باشد. اول آنکه حاکمیت آمادگی این مهم را ندارد و از آنجایی که آن را خلاف شعارهای سیاسی توسعه عدالت می‌بیند، حتما مقابله خواهد کرد. از طرفی در صورتی که صاحبان سهام عدالت بتوانند سهام خود را بفروشند موجب کاهش شدید قیمت سهام موضوع فروش خواهد شد و کاهش ارزش دارایی این شرکت‌ها، قدرت رشد و وام‌گیری آنها را کاهش خواهد داد و بنابراین به ضرر شرکت و البته بورس در کوتاه‌مدت خواهد بود. سوم آنکه تنها افرادی که دارای منابع کافی هستند نهادهای عمومی غیردولتی هستند که با خرید این سهام عملا به قدرت انحصاری مطلق در بازار ایران تبدیل می‌شوند؛ بنابراین به جای تمرکز بر امکان خرید و فروش سهام عدالت، بازیگران خصوصی باید به‌دنبال ایجاد نهادی باشند که به واسطه آن مدیریت این سهام، قابل‌واگذاری باشد؛ به‌عبارت دیگر وکالت سهام بتواند بین شرکت‌های مدیریت منتقل شود و چارچوب مشخصی برای این شرکت‌ها در گزارش‌دهی و خرید و فروش سهام‌های دیگر وجود داشته باشد.

خصوصی‌سازی و رقابت

یک اصل اساسی در خصوصی‌سازی توجه مجری واگذاری به اثرات خصوصی‌سازی در زمان واگذاری است؛ به‌عبارت دیگر چنانچه واگذاری‌ها به نحوی انجام شود که رفاه اجتماعی کاهش یابد، عملا مقصود اصلی خصوصی‌سازی که بهبود بهره‌وری است، هرگز محقق نخواهد شد. یکی از مصادیق مهم کاهش رفاه اجتماعی، ایجاد انحصار است که با کاهش میزان تولید و افزایش قیمت یا تنزل کیفیت رفاه اجتماعی را کاهش می‌دهد. معمولا شرکت‌های دولتی مشمول واگذاری عمدتا دارای ماهیت انحصاری بوده‌اند. از این رو پیش‌نیاز و ضرورت خصوصی‌سازی اول آزادسازی و سپس رگولاتوری و در نهایت واگذاری است، امری که هرگز در ایران موردتوجه نبوده است. بدیهی است که معمولا پیشگیری از انحصار بسیار کم‌هزینه‌تر از برخورد قضایی و استفاده از ظرفیت‌های شورای رقابت است.

در این گزارش، مهم‌ترین و بزرگ‌ترین خصوصی‌سازی‌ها انجام شده و واگذاری در سه صنعت بزرگ ملی بررسی شده است. صنعت مخابرات به‌دلیل وضعیت انحصار طبیعی در این صنعت مورد علاقه بوده است و صنعت پتروشیمی عملا به‌عنوان بزرگ‌ترین صنعت کشور انتخاب شده است. صنعت فولاد نیز یکی از صنایعی است که واگذاری در آن به‌صورت ناقص انجام شده است و عملا حاکمیت نتوانسته واگذاری به بخش خصوصی در زنجیره ارزش آن را محقق کند.

براساس این تحقیق، اگرچه شرکت‌ها از نظر حقوقی و مالکیت خصوصی‌ شده‌اند، ولی بخش دولتی مخصوصا در فولاد حضور پررنگ دارد و هدایت و مدیریت بخش‌های مهمی از صنعت را در اختیار گرفته است. بخش مهمی از این حضور ناشی از اعمال نفوذ درون سهام عدالت است؛ بنابراین اصلاح جدی در ساختار و قوانین موسسات و تعاونی‌های سرمایه‌گذاری ضروری است. میزان انحصار در صنایع مختلف که واگذاری در آنها انجام شده است، بسیار بالا است و به نظر می‌رسد به امر واگذاری در درجه انحصار پس از واگذاری توجهی نشده است. هر یک از نهادهای غیردولتی در یکی از صنایع مورد مطالعه حضور پررنگ دارند.

ارزیابی عملکرد اجرایی هیات واگذاری

قانون‌گذار از سازمان خصوصی‌سازی تازه تاسیس انتظار اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی و قیمت‌گذاری و مدیریت آنها را در طول دوران واگذاری داشته است. تجربه نزدیک به هشت سال عملکرد هیات واگذاری حاکی از آن است که هرگز مواردی چون اصلاح ساختار شرکت‌ها عملیاتی نشده است. عمده این مهم آن بوده است که در تمام موارد، وزیر اقتصاد تعیین هیات‌مدیره و به‌عبارت دیگر مدیریت و اصلاح ساختار را به وزارتخانه مادر تفویض کرده است. شرط موفقیت خصوصی‌سازی اصلاح ساختار، اساسنامه و مدیریت قبل از انجام واگذاری است و بدیهی است تفویض آن به وزارتخانه مادر موجب انحراف در انجام اصلاحات لازم به‌منظور جلوگیری از واگذاری خواهد بود.

عدم توان کارشناسی نحوه اصلاح ساختار و مدیریت شرکت‌های دولتی در وزارت اقتصاد، عملا هیات واگذاری را متکی به کارشناسی دستگاه‌های اجرایی کرده است. بدیهی است اگر این دستگاه یا افراد درگیر در امر خصوصی‌سازی دارای نفع جمعی یا فردی باشند، اقدام به کارشناسی به نفع خود می‌کنند. مساله مهم دیگر اطلاعات نهان و ویژه‌خواری در خصوصی‌سازی است. پرواضح است ارائه کلی این مصادیق لزوما به معنای فساد در خصوصی‌سازی نیست، بلکه عدم بستر مناسب قانونی و رانت اطلاعاتی است که باعث پیدایش این موارد شده است.

حال سوال مهم‌ آن است که اگر سازمان خصوصی‌سازی توان کارشناسی لازم، امکان مقابله با فشارهای سیاسی و مقابله با ویژه‌خواری را ندارد، آیا نهاد دیگری درون دولت وجود داشت که چنین قابلیتی داشته باشد؟ گرچه برای پاسخ به این سوال شاید نزدیک به 8 سال دیر شده باشد، ولی بدیهی است که اگر از ابتدا سازمان خصوصی‌سازی به‌صورت زیرمجموعه سازمان برنامه و بودجه تعریف می‌شد، احتمال اصلاح نظام خصوصی‌سازی بسیار بیشتر بود چراکه در سازمان برنامه و بودجه، هر وزارتخانه تحت‌نظارت یک رئیس است و کارشناسان سازمان تسلط کافی بر ارکان و شرکت‌های دولتی ذیل هر وزارتخانه دارند.