نقض غرض در اجرای پروژه سهام عدالت

به گزارش خبرگزاری مهر، دو کارشناس حقوقی و اقتصادی در یادداشتی مشترک که در اختیار خبرگزاری مهر قرار داده اند، موضوع نقض غرض در اجرای سهام عدالت را مورد بررسی قرار داده اند که متن کامل آن از نظر گرامی تان می‌گذرد:

اخیرا معاون محترم وزیر امور اقتصادی و دارایی و رییس سازمان خصوصی‌سازی کشور اعلام کرده‌اند که چنانچه دارندگان سهام عدالت نسبت به پرداخت مابقی اقساط خود اقدام نکنند، سهام آنها بازپس گرفته خواهد شد. به نظر می‌رسد مستند ایشان تبصره ۳ ماده ۶ مصوبه شورای عالی واگذاری مصوب سال ۱۳۸۸ باشد که بیان می دارد «درصورتی که در پایان دوره تقسیط، بهای سهام مورد واگذاری به‌طور کامل تسویه نشده باشد، خریداران مکلفند حداکثر ظرف مدت شش ماه رأساً نسبت به پرداخت بدهی و تسویه حساب سهام مورد خریداری اقدام کنند. در غیر این صورت سازمان خصوصی‌سازی به میزان مبلغ بدهی تسویه شده سهام مورد وثیقه را آزاد می‌نماید و نسبت به وصول مطالبات خود از محل فروش سهام باقی مانده وفق مقررات اقدام خواهد نمود». به نظر آثار اقتصادی و حقوقی منفی متفاوتی بر این تصمیم دولت مترتب است که در ادامه ضمن اشاره به برخی از رووس اصلی و اهداف اجرای این طرح، آن نکات اشاره می‌شوند؛

هدف اصلی از توزیع سهام عدالت بین شش دهک پایین جامعه براساس مصوبه مورخ ۱۳۸۵/۸/۲۱ هیأت وزیران  که به پیش‌نهاد وزارت امور اقتصادی و دارائی و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده (۹) قانون برنامه چهارم توسعه کشور (مصوب ۱۳۸۳) تصویب شده «افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون»عنوان شده است. بر اساس ماده ۳ همین آیین‌نامه وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شده است «با رعایت قوانین و مقررات مربوط به بند «ج» سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری مربوط به اصل چهل و چهار قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و پس از تشکیل شرکت واسط نسبت به واگذاری سهام قابل واگذاری دولتی و متعلق به دولت به شرکت واسط اقدام نماید و متعاقباً نسبت به واگذاری سهام شرکت واسط به شرکتهای سرمایه‌گذاری استانی (سهامی خاص ) به نسبت مشمولین سهام عدالت اقدام نماید.» بنابراین براساس محورهای مصرح در آیین‌نامه، ساختار لازم برای توزیع ثروت در جامعه نیز باید توسط دولت و براساس تقسیم سهام شرکت‌های سودده بین گروه‌های هدف طراحی گردد.

علاوه بر این، در ماده ۱۱ همین آیین‌نامه نیز آمده که «سازمان خصوصی‌سازی به قائم مقامی سهامداران دولتی موظف است با انعقاد قراردادی با شرکت واسط و شرکتهای سرمایه‌گذاری استانی (سهامی خاص) که ضمانت اجرایی لازم در آن پیش‌بینی شده باشد پس از طی دوره تقسیط که حداکثر (۱۰) سال است، متناسب با میزان سود دریافتی از شرکت واسط و بلافاصله پس از آن نسبت به تسویه حساب اقساط سهام واگذاری اقدام کند. بهای سهام موضوع این ماده شامل پنجاه درصد (۵۰ درصد) تخفیف می‌باشد و اقساط شامل احتساب سود فروش اقساطی نخواهد بود.» بنابراین براساس این ماده اقساط سهام واگذار شده از محل سود دریافتی قابل تسویه است و نکته قابل توجه‌تر این‌که مجددا دولت و به نمایندگی از آن سازمان خصوصی‌سازی مکلف هستند نسبت به تسویه اقساط سهام واگذار شده متناسب با سود دریافتی اقدام نمایند.

بنابراین، هدف اصلی طرح براساس روح کلی حاکم بر آن که در قالب مصوبات دولت تجلی یافته است، توزیع ثروت بین افراد متوسط و پایین جامعه به منظور گسترش عدالت اجتماعی عنوان شده است. ولی شرایط امروز دارندگان سهام عدالت نشان می‌دهد که متأسفانه نه تنها این هدف محقق نشده بلکه شرایط بوجود آمده این گمان را بوجود می‌آورد که اجرای آیین‌نامه‌های مربوط عملا در جهت مخالف اهداف اولیه طرح در حال ساماندهی و پیش برد است. بخشی از این گمان از اشکالات وارده بر آیین‌نامه و برخی نیز از اجرای آن نشأت می‌گیرد. نمونه هایی از این ایرادات و اشکالات در ادامه اشاره می‌شوند.

تشتت در ماهیت حقوقی طرح

نکته اول این که متأسفانه بدلیل یکپارچه نبودن ساختار آیین‌نامه‌ها مشخص نیست که واگذاری سهام فوق در کدام قالب حقوقی قرار می‌گیرد. مثلا سه عبارت فروش اقساطی، ثمن معامله و واگذاری در آیین‌نامه تصریح شده است که هر یک بار حقوقی متفاوتی دارند. این نشان می‌دهد که نوعی ابهام در ماهیت حقوقی طرح (دست‌کم در آیین‌نامه‌ها) وجود دارد. لذا نمی‌توان به صراحت حقوق و تکالیف سهامداران از یک سو و دولت از سوی دیگر را به دقت مشخص نمود. اگر ماهیت طرح را بیع تلقی کنیم، مهمترین اثر آن مالکیت قطعی خریدار بر مبیع از ابتدای بیع می‌باشد در حالی‌که این موضوع با سایر مفاد آیین‌نامه و حتی با نحوه اجرا نیز مغایرت دارد. از سوی دیگر، اگر ماهیت طرح را واگذاری سهام در قالب فروش اقساطی بگیریم، مالکیت خریدار بر مبیع معلق بر شرطی است که پس از حصول آن قطعی می‌گردد که با اجرا سازگارتر است ولی مشخص نیست چرا عبارت ثمن معامله در آیین‌نامه درج شده است. این تشتت در ماهیت حقوقی طرح، عملا منافع سهام‌دار را در ابهام قرار می‌دهد که می‌تواند به ضرر وی بیانجامد.

عدم گسترش مشارکت عمومی مردمی

با وجود این‌که یکی از اهداف اصلی اجرای پروژه سهام عدالت گسترش مشارکت عمومی بوده ولی برخی نقایص طرح اولیه و نیز برخی اقدامات در مسیر اجرای آن، به گونه‌ای بوده که عملا مشارکت سهامداران در فرآیند تصمیم‌سازی هیچ بوده است. به عنوان مثال، آیین‌نامه‌های مربوط به گونه‌ای تنظیم شده‌اند که انتقال مالکیت قطعی بر سهام مورد نظر به دارندگان آن را منوط به استهلاک بهای آنها (تنها از محل سود آتی ایجادی شرکت‌هایی که سهام آنها واگذار شده) بوده است و در غیر این صورت هیچ گونه مالکیتی برای دارندگان آن ایجاد نخواهد شد. در همین راستا در ماده ۳ آیین‌نامه مورخ ۲۹ فروردین ۱۳۸۸ مصوبه شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی آمده است «سهام عدالت به‌صورت مستقیم به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی واگذار خواهد شد. سهام مزبور در توثیق سازمان خصوصی سازی خواهد بود و متناسب با کسر تخفیفات قانونی و اقساط پرداختی از توثیق خارج می‌شود.»

و براساس ماده ۶ آیین نامه فوق الذکر، «ثمن معامله از محل سود سالانه شرکت‌های واگذار شده تسویه خواهد شد» و براساس تبصره ۲ همین ماده، «چنانچه میزان سود دریافتی در هر سال تکافوی میزان اقساط دریافتنی همان سال را ننماید، بدهی خریداران سهام از سود دریافتنی سنوات بعد قابل تسویه خواهد بود». بنابراین عملا تا اتمام پرداخت اقساط به دلیل عدم دخالت دارندگان سهام در هیأت مدیره شرکت‌های واسط و فقدان هرگونه کنترل و نظارتی از سوی آنان یا نمایندگان ایشان برسهام یا عملکرد شرکت‌هایی که سهام واگذار شده است، مشارکتی توسط دارندگان سهام عدالت صورت نگرفته است. ضمن این‌که همه وظایف مرتبط با به سودرسانی این شرکت‌ها را دولت یا نمایندگان دولت بر عهده گرفته اند. بنابراین، عدم استهلاک بهای سهام از طریق سود، متوجه هیأت مدیره، دولت و گردانندگان این شرکت‌ها می‌باشد و گذاردن بار سنگین تسویه نصف بهای سهام بر عهده دارندگان آن که هیچ مشارکتی در به سودرسانی یا زیاندهی شرکت‌ها نداشته‌اند، آسیب جدی به هدف عدالت محوری در واگذاری این سهام تلقی می‌شود. نکته دیگر این است که عدم دخالت دارندگان سهام عدالت در مدیریت شرکت ها تاکنون با هدف ایجاد ساختارهای لازم و آموزش آنها با نحوه سهام داری و نیز سایر اهداف مربوط به کنترل بازار سهام و حفظ ثروت این خانوارها قابل توجیه است، ولی باید زمینه مشارکت بیشتر آنها را فراهم نمود.

عدم دستیابی کامل به توزیع بهتر ثروت

چنانکه گفته شد و از روال آیین‌نامه‌ها و مصوبات نیز مشهود است، در جریان واگذاری سهام، پرداخت اقساط، تقسیم سود، مدیریت شرکت‌های مورد نظر عملا سهامداران دخالتی حتی غیرمستقیم نداشته‌اند و وزارت اقتصاد به نمایندگی از سهامداران سهام عدالت و شرکت‌های سرمایه‌گذاری نسبت به شرکت در مجامع، اعمال مدیریت و تعیین عضو هیأت مدیره اقدام کرده و رأسا سود را دریافت و به حساب خزانه واریز کرده است. بر همین اساس نیز طی بیش از ۱۰ سال گذشته، سهامداران هیچگاه سودی دریافت نکرده‌اند. این بدان معناست که کل سود برای پرداخت اقساط صرف شده و هنوز تسویه نشده است لذا عملا توزیع ثروت که از اصلی ترین اهداف این پروژه بوده است، محقق نگردیده است.

اشتباهات محاسباتی به زیان سهامداران

براساس ادعای مقامات دولتی، سهام سودآورترین شرکت‌های دولتی در این طرح توزیع شده است. اما این بهترین شرکت‌ها در طی ۱۰ سال تنها توانسته‌اند، به اندازه نیمی از ارزش کل سهام واگذار شده به هر فرد (متوسط ۵۰۰ هزار تومان) سود به سهامداران پرداخت کنند که بر این اساس بازده سالانه این سهام کمتر از ۵ درصد بوده است که کمتر از نصف سودهای علی الحساب پرداختی سیستم بانکی در همان زمان است. بنابراین یا سهام مورد نظر از کیفیت و سودآوری ادعا شده برخوردار نیستند و یا اینکه دولت یا سازمان خصوصی‌سازی که نمایندگی سهامداران سهام عدالت را نیز دارد، نتوانسته طی ده سال متوسط سالانه ۱۰ درصد سود را تأمین نماید. به هر حال، یک نکته مشخص است و آن این‌که برخلاف هدف اصلی طرح، برای دارنده سهام عدالت که هدف اصلی طرح کمک به وی بوده است عملا منفعت قابل توجهی ایجاد نشده است.

تزلزل در اعتماد عمومی مردم

نحوه اجرای طرح از آغاز تاکنون به گونه‌ای بوده است که عملا دارندگان سهام عدالت نه انتفاع مالی قابل توجهی کسب کرده‌اند و نه دانشی از جهت مدیریت شرکت‌های سرمایه‌گذاری و سهام‌داری برای آنها ایجاد گردیده است ضمن این که اخبار هر از چندگاه منتشره از طرف دولت باعث ایجاد نگرانی و اضطراب در آنها نیز می‌شود. بنابراین عملا این گونه اجرای طرح (بصورت ناقص) باعث تزلزل اعتماد عمومی که بزرگترین سرمایه هر دولتی است به طرح‌های دولتی خواهد شد.

ابهام در مالکیت فعلی سهام

نکته نهایی این که حتی اگر مابقی ارزش سهام که براساس ادعای سازمان خصوصی‌سازی حدود ۵۰۰ هزار تومان برای مشمولین دهک‌های ۳  تا ۶ است، نیز توسط آنها پرداخت شود معلوم نیست سهام چه شرکتی به سهامدار تحویل خواهد شد. چراکه سهام‌داران عدالت سهام شرکت‌های سهامی عدالت استانی را در اختیار دارند که در تشکیل آن نیز نقشی نداشته و حتی در انتخاب اعضای هیأت مدیره و مدیرعامل آنها نیز نقشی ایفا نکرده‌اند. لذا بدیهی است که کسی مایل نیست هزینه سهام شرکتی ناشناس را پرداخت نماید. به همین دلیل نیز هست که کسی از پرداخت رقم مورد ادعا استقبال نکرده است.

نتیجه

با توجه به موارد فوق و جهت رعایت حقوق سهام‌داران سهام عدالت و نیز تحقق اهداف توزیع این سهام، پیشنهاد می‌شود:

علاوه بر رفع برخی ایرادات حقوقی و محاسباتی و برخی موانع مقابل مشارکت گسترده‌تر سهام‌داران، به روال گذشته، دولت نسبت به استهلاک اقساط باقی مانده از محل سودهای آتی شرکت های مشمول اقدام نماید. به عبارت دیگر، باید سقف زمانی ۱۰ ساله را افزایش دهد. با این کار علاوه بر رفع نگرانی ناشی از ورود یکباره سهام خرد به بازار و آسیب رسانی به بازار سهام، اهداف طرح نیز تا حدود زیادی محقق خواهد شد.

علی رضا ثقفی، کارشناس ارشد حقوق از دانشگاه شهید بهشتی و وکیل پایه یک دادگستری

رضا غلامی، دانشجوی دکتری اقتصاد پولی