دنیای اقتصاد: طی ماه‌های اخیر
هشتگ «ژن خوب» به یکی از پرتکرارترین عبارت‌ها در فضای مجازی کشور تبدیل
شده است. فارغ از صحت و سقم اخبار منتشر شده با این کلیدواژه، این‌گونه
شیوه پرداختن به مساله ترجیح منافع شخصی سیاستمداران به منفعت عمومی به
دلیل توجه به یک بعد ماجرا و غفلت از ریشه‌ها در میان‌مدت می‌تواند موجب
تضعیف سرمایه اجتماعی در کشور شود. چنین پدیده‌هایی در کشورهای دیگر نیز
وجود داشته اما آنها به واسطه ماهیت تعارض‌آمیز مناصب سیاسی، چارچوب مشخصی
را برای بررسی انحرافات ناشی از اصطکاک بین منافع شخصی و منفعت عمومی ترسیم
کرده‌اند. این چارچوب قانونی مناسبات دستگاه‌ها و نهاد‌های عمومی را در دو
سطح ایجابی و سلبی تنظیم کرده است. در رویکرد سلبی مصادیق انحراف مشخص و
با آنها برخورد می‌شود. برای مثال در برخی کشورها «اداره مستقل بررسی
استاندارد نمایندگان» قوانین مختلفی مبنی بر منع استخدام بستگان درجه یک
نمایندگان در حوزه کاری آنها و برخوردهای قانونی متناسب با تخلف وضع
کرده‌اند. در رویکرد ایجابی نیز ابزارهایی چون گردش آزاد اطلاعات منجر به
خودکنترلی سیاستمداران می‌شود. «دنیای اقتصاد» در گزارشی تطبیقی با اشاره
به برخی از ابزارهای ضد‌رانتی در کشورهای مختلف، پیشنهادهایی را برای
حداقل‌سازی رانت ژنتیکی در کشور ارائه کرده است.
در یک ماه گذشته در فضای خبری کشور خبرهای
متفاوتی در حوزه تعامل مجلس و دولت بازنشر شده است. این اخبار عمدتا دو
بازه زمانی قبل و بعد از رای اعتماد نمایندگان مجلس به کابینه دولت را پوشش
می‌دهد. قبل از رای اعتماد عمده اخبار منتشر شده در حوزه لابی‌های بین
نمایندگان و وزرای پیشنهادی برای کسب رای و بده‌بستان‌های متفاوت بین
نمایندگان و وزرای پیشنهادی بود. پس از برگزاری جلسه رای اعتماد نیز بخشی
از اخبار با کلیدواژه «ژن خوب»، نحوه استفاده نمایندگان مجلس و نزدیکان
آنها از منابع عمومی را بررسی و نقد کرده‌اند. سوءاستفاده نمایندگان از
کرسی نمایندگی به منظور سوق دادن منابع عمومی به سمت عده‌ای خاص به‌ویژه در
حوزه استخدام بستگان و رانت اطلاعاتی، با عنوان «رانت‌پارلمانی» شناخته
می‌شود. صرف‌نظر از صحت یا سقم این اخبار، نبود چارچوب قانونی مرجع برای
پرداختن به آن می‌تواند باعث تحلیل اعتماد سرمایه اجتماعی نسبت به نظام
سیاسی کشور شود. بررسی تجربه جهانی نشان می‌دهد کشورهای مختلف در برخورد با
مساله ناشی از «تضاد منافع» شخصی و منفعت عمومی، از دو دسته قوانین
استفاده می‌کنند؛ «قوانین سلبی» که احتمال بروز تخلف در شرایط تضاد منافع
را به حداقل می‌رساند و «قوانین ایجابی» که چارچوب برخورد با تخلف در شرایط
«تضاد منافع» را هدفگذاری کرده است. «دنیای اقتصاد» در این گزارش ضمن
بررسی تجربه کشورهای متفاوت از جمله فرانسه، انگلستان و آمریکا در طراحی
چارچوب قانونی برای پرداختن به مساله تضاد منافع، برخی از راهکارهای
پیشنهادی برای برخورد با مساله تضاد منافع را بررسی کرده است.
رانت پارلمانی
به عقیده کارشناسان قدرت در یک نهاد عمومی
به‌طور بالقوه فرد را در معرض یک «رانت غیرطبیعی» قرار می‌دهد. منظور از
«رانت غیرطبیعی» هرگونه استفاده ابزاری از منابع عمومی است که
استفاده‌کنندگان از منابع را در یک شرایط نابرابر قرار می‌دهد. به تعبیری
دیگر، رانت غیرطبیعی سوءاستفاده افراد دولتی از منابع، فرصت‌ها و اطلاعات
عمومی است که دست عموم را از آن منابع کوتاه کرده و زمینه استفاده را برای
عده اندکی فراهم می‌کند، بنابراین همه کشورها در معرض رانت هستند اما چیزی
که کشورها را در رتبه‌بندی خاصی از رانت قرار می‌دهد نوع برخورد و مبارزه
با رانت است. یکی از منشأ‌های عمومی ایجاد رانت که تخصیص منابع را از حالت
عادلانه خارج می‌کند، «رانت پارلمانی» است. منظور از رانت پارلمانی هر نوع
سوءاستفاده نماینده یا سناتور از موقعیت خود است که به‌جای لحاظ منافع
عمومی، مبنای تصمیمات خود را رفاه خود و بستگان خود لحاظ کند. نماینده
به‌عنوان یک قانون‌گذار می‌تواند منشأ ایجاد رانت‌های گسترده باشد. از جمله
مهم‌ترین رانت‌های پارلمانی می‌توان به «سوء استفاده‌های مالی»،
«خویشاوند‌سالاری» در انتصاب‌ها، «لابی‌گری سیاسی» و «رای‌دهی امتیاز محور»
در انتخاب کابینه اشاره کرد. کشورهای مختلف بسته به درجه متفاوت حساسیت
نسبت به مساله رانت پارلمانی، سیاست‌های متفاوتی را در پیش گرفته‌اند.
سه علت کلی
با استفاده از بررسی‌های صورت‌گرفته، در
یک نگاه کلی، مساله «رانت پارلمانی» از سه عامل مهم «کلیت سیاسی حاکم بر
جامعه»، «جریمه‌های قضایی در صورت مشاهده رانت» و عواملی که از زاویه
اقتصاد، فرد را در معرض پدیده «تعارض منافع» قرار می‌دهد، تاثیر می‌پذیرد.
منظور از «کلیت سیاسی حاکم بر جامعه» عواملی مانند نوع انتخابات، ارزش رای
سناتور، مکانیزم بودجه‌ریزی ایالتی و نقش نماینده در انحراف فرآیند
بودجه‌ریزی است. در حوزه «جریمه‌های قضایی در صورت مشاهده رانت» کشورهای
مختلف سیاست‌های متفاوتی را به منظور بازداشتن سناتور‌ها از رانت پارلمانی
در پیش گرفته‌اند. عمده کشورها با استفاده از کمیسیون‌های مختلف مانند
«کمیسیون‌های نظارت بر استاندارد‌های پارلمان» با وضع جریمه‌های سنگین
تصمیم نمایندگان به استفاده از رانت را تحت‌الشعاع قرار داده‌اند. فرانسه
از جمله کشور‌هایی است که به‌طور گسترده از جریمه‌های مختلف به منظور اصلاح
رفتار نمایندگان استفاده کرده است. از جمله این جریمه‌ها می‌توان به حبس
تا سه سال، جریمه سنگین و توبیخ اشاره کرد. اگرچه کشورهای مختلف در دو
زمینه اول سیاست‌های مختلفی را در پیش گرفته‌اند، اما بررسی کشورهای موفق
نشان می‌دهد که عمده آنها بخش قابل‌توجهی از سیاست‌های خود را در زمینه
کنترل «تضاد منافع» در پیش گرفته‌اند.
تعارض منافع
در زمینه سوم، تصمیم سناتور‌ها در حیطه
«تعارض منافع» مورد واکاوی قرار می‌گیرد. در ادبیات اقتصادی زمانی که فرد
در یک موقعیت قدرت قرار می‌گیرد، در معرض پدیده‌ای به نام «تعارض منافع»
است که تصمیم‌های فرد را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد به این معنی که فرد
می‌تواند مبنای تصمیمات خود را رفاه عمومی قرار دهد یا اینکه در مقابل، به
خاطر منافع شخصی تصمیم‌های خود را اخذ کند. به‌طور عمده دو دسته تعارض
منافع وجود دارد. در دسته اول به علت برخی ویژگی‌های مربوط به نماینده(مثلا
روابط خانوادگی، روابط سهامداری، اشتغال و ...) منافع شخصی در تعارض با
منافع عموم قرار دارد. در دسته دوم منافع عموم جامعه در تعارض با منافع
سازمان یا شهر یا ایالتی که نماینده منتفع آن یا در معرض رای مردم آن است،
قرار دارد. پدیده «تعارض منافع» نه تنها در حوزه پارلمان بلکه در همه
نهاد‌های عمومی در عمده کشورها مورد توجه قرار گرفته است. اما چیزی که
کشورها را در زمینه رانت پارلمانی از همدیگر متمایز می‌سازد سیاست‌هایی
است که آنها برای این پدیده مخرب که فرآیند «تخصیص منابع» را روی ریل
غیربهینه سوار می‌کند، اخذ کرده‌اند. بررسی‌ها حاکی از آن است که کشورهای
موفق همواره سعی کرده‌اند تا با استفاده از ابزارهای متفاوت مبنای تصمیم
سناتور‌ها را از حالت خود منفعت-محور به حالت رفاه اجتماعی-محور سوق دهند.
وارسی تجربه کشورهای موفق، حاکی از آن است که این کشورها با استفاده از 4
ابزار مختلف سعی داشته‌اند دست پدیده «تعارض منافع» را از سر «تخصیص بهینه
منابع» کوتاه کنند. این 4 ابزار «قوانین بازدارنده»، «آزادی چرخش
اطلاعات»، «مرامنامه (code of conduct)» و «برخوردهای حزبی» هستند. در
میان ابزارهای ذکر شده دو ابزار «قوانین بازدارنده» و «آزادی چرخش
اطلاعات» بیشتر مورد توجه قرار گرفته‌اند.
قوانین بازدارنده
در وهله اول کشورها با استفاده از وضع
«قوانین بازدارنده» مختلف سعی در کنترل تصمیمات نمایندگان مجلس داشته‌اند.
به عبارت دیگر سعی کرده‌اند با استفاده از وضع قوانین مختلف، تصمیمات رانتی
نمایندگان را به بن بست بکشانند. درخصوص انتصابات خویشاوندی ناشی از رانت
پارلمانی که با نقض اصل شایسته سالاری، تخصیص منابع در حیطه استخدام نیروی
کار در جامعه را به خطر می‌اندازد، قوانین مختلفی در کشورهای مختلف وضع
شده است. اغلب کشورها با استفاده از «اداره مستقل بررسی استاندارد
نمایندگان» قوانین مختلفی مبنی بر منع استخدام بستگان درجه یک نمایندگان در
حوزه کاری آنها وضع کرده‌اند. به علاوه، برای کنترل سوء استفاده‌های
احتمالی از جایگاه نمایندگی در شغل‌های دیگر، شغل دوم برای نمایندگان اغلب
کشورهای دنیا منع شده است. از جمله فعالیت‌های رانتی دیگری که
«تخصیص‌منابع» در حوزه منابع عمومی را به خطر می‌اندازد، ورود رانت به
مناقصه‌ها و مزایده‌هایی است که به هر نحو با یک نهاد عمومی در ارتباط است.
برای جلوگیری از این رانت، در اغلب کشورها نمایندگان مجلس و خویشاوندان
درجه یک آنها از شرکت در چنین معاملاتی منع شده‌اند. زمینه رانتی دیگری که
تخصیص بهینه منابع را به خطر می‌اندازد، «رای‌دهی امتیاز محور» است که
نمایندگان در طرح‌های مختلف و برای تایید کابینه ارائه می‌دهند. در این
راستا عمده کشورها نمایندگان را به رای دادن به طرحی که منجر به منافع
آنها می‌شود، منع کرده‌اند. فرآیند رای دهی نمایندگان به طرح‌های مختلف ضبط
و گزارش می‌شود و در صورت اثبات انتفاع شخصی، جریمه‌های لازم لحاظ
می‌شوند.
آزادی چرخش اطلاعات
عمده کشورها برای کنترل «رانت پارلمانی»
به «خود کنترلی» نمایندگان با استفاده از ابزار آزادی چرخش اطلاعات روی
آورده‌اند و عمده تمرکز خود را در این روش به کار گمارده‌اند. به تعبیری
دیگر با استفاده از وب‌سایت‌های مختلف، رفتار نمایندگان را در طول دوره
نمایندگی او جمع آوری و تحلیل می‌کنند و در اختیار عموم قرار می‌دهند تا
نمایندگان را در معرض قضاوت عموم قرار دهند. ایالات‌متحده آمریکا یکی از
کشور‌هایی است که روی این روش تمرکز زیادی کرده و تمام رفتار نمایندگان را
با جزئیات مورد بررسی و در معرض عموم قرار می‌دهند. سایت govertrack.us جزو
اولین سایت‌های موفق در آمریکا است که سعی در آزادی چرخش اطلاعات در حوزه
پارلمان آمریکا داشته است. این وب‌سایت با استفاده از ویدئو‌های ضبط شده از
جلسات مجلس، رای‌های نمایندگان به طرح‌های مختلف را گزارش و مورد تحلیل
قرار داده و روی نمودار نشان می‌دهند. همچنین نمایندگانی که با یکدیگر طرح
داده‌اند را روی نمودار نزدیک به یکدیگر نشان می‌دهد تا مردم بتوانند
تحلیل‌های حزبی و طرح‌هایی را که جنبه حزبی دارند، شناسایی کنند. در بخش
دیگری از سایت، لابی‌های سیاسی هر نماینده برای تاثیر بر تصمیمات دولتی و
همین‌طور جهت‌دهی به فعالیت‌های مختلف وزارتخانه‌ها مورد تحلیل و گزارش
می‌شوند. در وب‌سایت‌های دیگر علاوه بر موارد ذکر شده در بالا وضعیت شغلی
نماینده‌ها را بعد از اتمام دوره نمایندگی بررسی می‌کنند. هدف اصلی از این
بخش، لابی‌های نمایندگان در طول نمایندگی به منظور تعیین شغل خود بعد از
اتمام نمایندگی است. سایت‌های متفاوت دیگری نیز در آمریکا و کشورهای دیگر
به منظور آزادی چرخش اطلاعات مورد استفاده قرار گرفته که با جزئیات بیشتری
به تحلیل رفتار نمایندگان می‌پردازند. در برخی از کشورها وضعیت اشتغال
اقوام درجه یک نمایندگان قبل و بعد از ورود به پارلمان مورد تحلیل قرار
می‌گیرند و در صورت اشتغال در حوزه کاری نماینده، مورد بررسی و در سایت‌های
مختلف به اطلاع مردم می‌رسانند. بررسی‌ها در حوزه رابطه نمایندگان با
کابینه دولت و موافقت و مخالفت نمایندگان با کابینه نیز صورت می‌گیرد. به
گونه‌ای که رای هر نماینده به وزرا دنبال می‌شود و به منظور پیگیری رای‌دهی
امتیاز محور نمایندگان، بودجه‌های تخصیص داده شده در وزارت موردنظر در
حوزه‌های مختلف مورد بررسی قرار می‌گیرند.
نظارت درون‌حزبی
در عمده کشورها حزب‌های مختلف مهم‌ترین
نقش را در فرآیند انتخاب نمایندگان دارند. به همین دلیل به منظور ممانعت از
«رانت پارلمانی» کشورهای زیادی به « نظارت درون حزبی» روی آورده‌اند. «
نظارت درون حزبی» به ویژه بعد از رسوایی سیاسی در سال 2009 در انگلستان
مورد توجه ویژه قرار گرفته است. بعد از رسوایی سیاسی در انگلستان، رهبر سه
حزب عمده این کشور شروع به طراحی مکانیزم‌های نظارتی درون حزبی به منظور
ممانعت از سوءاستفاده‌های نمایندگان کردند. البته کارآیی «نظارت درون حزبی»
به حد قابل توجهی به بینش سیاسی افراد جامعه و اینکه چقدر فعالیت‌های
سیاسی از سوی رای دهندگان رصد و مورد انتقاد قرار می‌گیرد بستگی دارد. در
کشورهای مختلف برای آگاهی عمومی، تخلفات را در روزنامه منتشر و در
دادگاه‌های علنی برگزار می‌کنند.
مرام نامه
یکی از ابزارهای دیگری که از سوی کشورهای
مختلف به منظور کنترل «تعارض منافع» مورد استفاده قرار گرفته، مرام نامه
(code of conduct)هایی است که بیشتر جنبه پیشگیری و اصلاح درون پارلمانی
دارند. برخلاف منشور اخلاقی که مجموعه‌ای از اصول کلی است که احترام به
برخی اصول اخلاقی در حوزه پارلمان را مورد توجه قرار می‌دهد، مرامنامه
حاوی قواعد جزئی و مفصلی است که از طریق برقراری ممنوعیت‌ها، محرومیت‌ها یا
اجبار رفتار نمایندگان را کنترل و در صورت تخطی نماینده خاطی را تنبیه و
مجازات می‌کنند. در برخی کشورها از جمله ایالات متحده آمریکا، مرامنامه
نمایندگان مجلس مواردی از جمله وضعیت استخدامی نمایندگان و بستگان،
فعالیت‌های لابی‌گری به منظور نفوذ در تصمیمات دولتی، سوءاستفاده‌های مالی و
بهره‌برداری شخصی از منصب خود، مورد توجه قرار گرفته است. اگر چه تخطی از
مرامنامه فقط یک تنبیه درون سازمانی است؛ ولی از سوی پارلمان بسیاری از
کشورها به‌طور جدی بررسی می‌شود و به میزان قابل توجهی از این طریق تعارض
منافع نمایندگان کنترل می‌شود. با توجه به اثر مخرب نپرداختن به پدیده
«رانت پارلمانی» در کشور، برای تقویت اعتماد عمومی نسبت به نظام سیاسی
کشور، تعیین چارچوب رسمی برای پرداختن به مساله انحراف در شرایط تضاد
منافع، ضروری به نظر می‌رسد. تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد که سازوکار‌های
ایجابی و سلبی مختلفی برای کاهش دامنه این پدیده معرفی شده است. در این بین
لازم است برخی از پیشنهادهای کارشناسانه نیز مورد توجه قانون‌گذاران قرار
گیرد. یکی از مواردی که در نظام سیاسی کشور زمینه لابی‌گری‌های افراطی را
فراهم کرده، ماهیت انتخابات است. کارشناسان معتقدند انتخابات شهرستانی باعث
امتیاز‌گیری‌های قابل توجه و بودجه‌ریزی‌های رای‌محور و نامتناسب شده است.
منظور از بودجه‌ریزی نامتناسب امتیاز‌هایی است که نمایندگان شهرهای
مختلف(فارغ از جمعیت و پتانسیل شهرستان) در عوض رای به وزرا به‌منظور جلب
آرای مردم می‌گیرند. نسخه درمان کارشناسان برای این نوع لابی‌گری مخرب
تبدیل انتخابات از سطح شهرستان به سطح استانی است. آزادی چرخش اطلاعات
به‌عنوان یک ابزار خود-تنظیمی یکی از دیگر مواردی است که در پرتو ترس از
افکار عمومی در جهت‌دهی رفتار رانتی نمایندگان مجلس می‌تواند در ایران
تاثیر قابل توجهی داشته باشد. یکی دیگر از عواملی که در پرتو ترس نماینده
از افکار عمومی به اصلاح رفتار او کمک می‌کند، کنترل درون مجلسی است. به
عبارت دیگر همانند تجربه هندوستان، رئیس مجلس می‌تواند برخوردهای مناسب را
با نمایندگان خاطی مقرر کرده و نتیجه آن را به اطلاع عموم برساند. در
زمینه نظارت درون حزبی، اگر چه بخش زیادی از نمایندگان مجلس ایران به‌صورت
غیرحزبی و مستقل انتخاب می‌شوند، با این حال پرداختن به کارآیی احزاب
می‌تواند در کنترل رفتار نمایندگانی که با حمایت احزاب روی کرسی مجلس
می‌نشینند، تاثیر بسزایی داشته باشد.